Meerwaarde uit vervangings- en renovatieprojecten

renovatieprojecten
Hoornbrug in Rijswijk Foto: Wikimedia Commons

Verschillende wetenschappers waarschuwen dat de vervangings- en renovatieopgave niet slechts als onderhoudsopgave moet worden gedefinieerd. Infrastructuur ordent namelijk voor meerdere decennia de ruimte. De vervangings- en renovatieopgave is daarom ook een kans om bestaande infrastructuur-systemen te transformeren en nieuwe functionaliteiten toe te voegen. Denk bijvoorbeeld aan het adresseren van nieuwe opgaves zoals veranderende mobiliteitspatronen, klimaatverandering, circulaire economie en gebiedsontwikkeling met potentieel grote gevolgen voor infrastructuur. Hoe kan de vervangings- en renovatieopgave dus worden aangegrepen als transformatieopgave? Het benaderen van de vervangings- en renovatieopgave als transformatieopgave vraagt om het incorporeren van meerdere publieke waardes die gezamenlijk worden gedefinieerd door meerdere belanghebbenden. Wij noemen dat in dit artikel uitnodigend infrastructuurbeheer.

Jannes Willems, Giel Klanker, Hans de Boer, Mozafar Saïd & Thomas de Graaff
We zijn specifiek geïnteresseerd in de rol van infrastructuurbeheerders. Zij hebben een gespecialiseerde rol, grotendeels op de achtergrond in ons leven, die op het eerste gezicht niet goed lijkt te passen bij zulke transformaties. In uitnodigend infrastructuurbeheer kan infrastructuur (weer) op de politieke agenda komen, terwijl beheerders traditioneel apolitiek functioneren. De duidelijk afgeba-kende verantwoordelijkheden en opdracht die ze meekrijgen van hun opdrachtgever laat weinig ruimte voor politieke discus-sies, maar Nederlandse infrastructuur-beheerders zijn al geruime tijd bezig met het betrekken van de omgeving door middel van participatie. De doelstelling van dit artikel is daarom te verkennen hoe uitnodigend infrastructuurbeheer in de vervangings- en renovatieopgave vorm kankrijgen, dus hoe meer maatschappelijke waarde uit infrastructuur gehaald kan worden bij vervangings- en renovatie-opgaves. De centrale vraag is: wat zijn de leidende principes voor uitnodigend infra-structuurbeheer voor het toevoegen van waarden in en voor de omgeving, en hoekunnen die door beheerders worden toe-gepast bij vervangings- en renovatie-opgaven om deze te benaderen als transformatieopgave?
Figuur 1 – iAMPRo-roos van kennisplatform CROW

Huidige werkwijze
Veel Nederlandse infrastructuurbeheerders maken gebruik van assetmanagement principes, waarbinnen kosten, risico’s en prestaties rationeel tegen elkaar worden afgewogen. Binnen assetmanagement wordt de plan-do-check-act cyclus door-lopen. Het kennisportaal iAMPro (Infra-structuur Asset Management Professional) benoemt bijvoorbeeld zes processtappen (figuur 1). Ons onderzoek biedt drie verklaringen waarom beheerders vooral gericht zijn op het garanderen van de prestaties van bestaande infrastructuur.

Ten eerste werken zij met nauw gedefi-nieerde opdrachten, waarbij zij de huidige functionaliteit in stand houden voor een vast budget. De beheerder is primair een uitvoeringsorganisatie voor beleid dat door andere (beleids)afdelingen wordt gemaakt. De sturing verloopt via procedures, prestatie-eisen, en budget- en planningscycli. De werkwijze van een beheerder is daarom niet snel uitnodigend. Grotere transformatieopgaven zijn bij beheerders vaak wel bekend, maar worden door beleidsafdelingen opgepakt. De strakke procedures en afspraken tussenbeheer en beleid maakt dat beide partijen niet snel gezamenlijk aan deze transfor-matieopgaven werken.

Ten tweede is het begrijpen van de ‘taal’ en de werkwijze van de beheerder nood-zakelijk om als externe partij zaken te kunnen doen met een beheerder. Beheerders zijn (technische) specialisten die anders naar infrastructuur kijken dan een beleidsmaker of bewoner. Omgevings-partijen die wel aan tafel komen bij de beheerder zijn vaak ofwel goed ingevoerd of goed georganiseerd. Zowel binnen over-heden als daarbuiten is technische kennisbeperkt aanwezig. Dit bemoeilijkt onderlinge interactie. Een technisch-georiënteerde blik zou daarom kunnen worden uitgebreid met een meer relationele blik, die infra-structuur in relatie tot de omgeving en het grotere netwerk beschouwt.

Het derde punt betreft een duidelijk onderscheid tussen ontwikkel- en gebruiksfases. De beheerder voelt een sterke drive om in de gebruiksfase lokale stakeholders te betrekken, omdat dit raakt aan de kerntaak om de functionaliteit te garanderen en hinder te beperken. De beheerder is sensitief naar de omgeving en kent de (vertegenwoordigers van) gebruikers vaak goed. Deze werkwijze leidt weliswaar niet tot andere oplossingen of inhoudelijke samenwerking, maar creëert wel maatschappelijke meerwaarde tijdens de uitvoering (want minder hinder). In de eerdere ontwikkelfases voelt hij die drive om stakeholders te betrekken veel minder, het primaat ligt dan bij andere partijen (beleid). Ruimte bieden aan alter-natieven of het koppelen van andere opgaven (bijvoorbeeld de energietransitie, circulariteit, woningbouw) wordt niet gevoeld als primaire opgave voor de beheerder. De beheerder wordt hier maar beperkt op aangesproken of voelt hier ook geen ‘pijn’ als het niet gebeurt. De infrastructuur moet doen waarvoor het bedoeld is, waarbij het gereserveerde bud-get om dat te blijven garanderen niet gemakkelijk aan andere zaken besteed kan worden. Het ontwikkelperspectief voor infrastructuur (en het gebied en/of traject) moet komen van het beleid, of van externe partijen.

Figuur 2 – Routekaart Uitnodigend infrabeheer

Al met al bestaan er mogelijkheden om in het beheer uitnodigender te werk te gaan: door het ‘ontschotten’ van beheer en beleid, het verbinden van denkwerelden, en het koppelen van ontwikkel- en gebruiks-fases. Huidige kaders en structuren hin-deren het pakken van deze kansen. Dit artikel stelt daarom voor om de iAMPro cyclus uit te breiden om zo explicieter meerdere publieke waarden mee te nemen.

Routekaart
De uitbreiding van de iAMPRo cyclus beoogt het schot weg te halen tussen beleid en beheerder. Ook ontwikkelt ze een meerlaags perspectief op de te renoveren of vervangen infrastructuur om denkwerelden te verbinden en ontwikkeling met gebruik te koppelen: er wordt niet slechts op asset-niveau gekeken, maar ook naar het gebied (de omgeving) en het netwerk. Deze inzichten komen samen in een routekaart (figuur 2).
De routekaart breidt de bestaande iAMPro-roos uit met een lus van exploratie, waar de technische blik op operationeel niveau (linksonder) wordt gekoppeld aan een ruimtelijke blik op strategisch-tactisch niveau (rechtsboven). Beheerders ontwik-kelen zo een meerlaags perspectief op de infrastructuur, en worden uitgedaagd meer de samenwerking met beleid op te zoeken. Enerzijds dwingt het de beheerder pro-actief te zijn en verder te kijken dan de eigen infrastructuur. Anderzijds maakt dezecyclus andere partijen bekend met de beheeropgaven. Op deze manier kan asset-management in gebiedsontwikkelings-processen worden gepositioneerd en ontstaat er meer verbinding tussen gebruik en ontwikkeling.

IN UITNODIGEND INFRASTRUCTUURBEHEER KAN INFRASTRUCTUUR POLITIEK ZIJN, TERWIJL BEHEERDERS TRADITIONEEL APOLITIEK FUNCTIONEREN

Vervolgens kunnen technische en ruimte-lijke opgaves gemakkelijker gezamenlijk worden vertaald in doelen (‘dubbel-doelstellingen’) en opties, leidend tot een getrapt besluit over de infrastructuur: er wordt nadrukkelijker een afweging gemaakt om het een ‘technisch’ project te maken of om het integraler aan te vliegen. De exploratie-lus kan leiden tot beter wederzijds begrip tussen beheer en beleid, en tot een betere aansluiting van ontwikkel- en gebruiksfasen. De lus van exploitatie behelst een aantal stappen waar beheerders zich traditioneel meer op richten, zoals lokaal stakeholder mana-gement tijdens de uitvoering van beheer en onderhoud. Ook vindt er op meer operatio-neel niveau afstemming met beleid plaats.

De crux voor uitnodigend beheer is dat be-heerders hun eigen areaal op orde hebben én kennis van de omgeving hebben, zodat de beheerder op tijd naar buiten kan treden om met andere partijen de opgave te bespreken.

Eerste verkenning
De routekaart is getoetst in twee ontwerp-ende onderzoeken: voor de Hoornbrug (Rijswijk) en Koninginnebrug (Rotterdam). De routekaart biedt kansen om gebieds-, mobiliteits- en duurzaamheidsopgaven te verbinden met renovatie- en vervangings-opgaven. Ontwerpend onderzoek tracht ruimtelijke ideeën en oplossingsrichtingen te ontwikkelen met actieve betrokkenheid van relevante stakeholders. Aan de ene kant ligt in ontwerpend onderzoek de na-druk op het leerproces en dialoog tussen stakeholders. Aan de andere kant is ont-werpend onderzoek gericht op innovatie en experiment, door bewust te zoeken naar nieuwe oplossingsrichtingen.

Figuur 3 – Ideeën voor herontwerp de Hoornbrug Foto: Ney en partners

Ontwerpend onderzoek verbreedt daar-mee de technische opgave van de brug tot een transformatieopgave voor het gebied. In ons onderzoek brachten twee infrastructuurbeheerders, Provincie Zuid-Holland en Gemeente Rotterdam, elk een vervangings- en renovatiecasus in. Met behulp van ontwerpbureau Ney & Partners, en adviseurs en onderzoekers van TU Delft, Antea Group en de Universiteit van Amsterdam, is de routekaart doorlopen en zijn per case twee ontwerpen gemaakt.

De workshop over de Hoornbrug hielp deelnemers om de technische renovatie-opgave te relateren aan de ruimtelijke ontwikkeling van de regio. De Hoornbrug voert over de Delftsche Vliet, een veelge-bruikte scheepvaartroute (verbinding Den Haag-Rotterdam), maar ook een belangrijke entree naar Rijswijk voor het auto- en fiets-verkeer aan de rand van de stad. De brug is technisch verouderd en door aanpassing-en over de jaren geen ‘heel’ ontwerp meer. Tegelijkertijd is de industriële omgeving (AVR, betoncentrale) meer een woongebied geworden (Ypenburg, De Binckhorst). De workshop hielp om een gezamenlijk verhaal voor de Hoornbrug te ontwikkelen; namelijk de ‘toegangspoort’ tot Rijswijk met een duidelijk contrast tussen stad en land. Het ontwerp probeerde dit vervolgens te accentueren, en integreerde renovatie met ruimtelijke ontwikkeling (meer ruimte voor fietsverkeer, meer groen en de brug als ‘landmark’).

Deelnemers aan de workshop over de Koninginnebrug positioneerden de brug als schakel in de verbinding tussen Rotterdam-Noord en -Zuid, en als onderdeel van de transformatie van de wijk Feijenoord. Met het doortrekken van de Willemsbrug hoeft de Koninginnebrug alleen lokaal bestem-mingsverkeer af te handelen. De Koninginne-brug zou dan meer een verblijfplaats kunnen worden, met mogelijkheden voor horeca in de torentjes van de brug, een beter zicht op de monumentale Hef en kade-vergroening. De Rijksmonumentale status zou zo meer tot zijn recht komen. Deze ideeën zouden als kwaliteitsinvestering voor de wijken Feijenoord en Noordereiland kunnen worden gepresenteerd, omdat het de leefbaarheid en bereikbaarheid kan ver-beteren. Beheerders leerden in de work-shop over hoe de brug raakt aan stedelijke transformatie, terwijl beleidsmakers de reno-vatieopgave leerden kennen als belangrijk onderdeel van de gewenste gebieds-ontwikkeling.

INTERACTIE TUSSEN BEHEER EN BELEID IS NOODZAKELIJK OM DE VERVANGINGS- EN RENOVATIEOPGAVE TE BENUTTEN ALS TRANSFORMATIEOPGAVE

De twee cases tonen dat reguliere instand-houdingsprojecten (snel) raken aan bredere opgaves en ambities, zolang de infra-structuur niet sec als technisch object wordt bekeken. Opvallend was dat in het zoeken naar nieuwe oplossingen de denkrichting in beide cases al snel duidelijk werd – voor zowel beleidsmakers als beheerders. Een belangrijke rol was weggelegd voor het ontwerpteam van Ney & Partners, dat de ideeën van betrokken partijen kon verbeelden. Het ontwerpteam had een technische achtergrond en kon daardoor meepraten met beheerders, zodat deze zich serieus genomen voelen en de inhoud bediscussieerd kan worden. Tegelijkertijd konden beleidsmakers hun ambities kwijt bij het ontwerpteam, zoals stedelijke trans-formatie of andere gebiedsopgaven.

Koninginnebrug in Rotterdam Foto: Wikimedia Commons
Conclusies
Dit artikel verkende hoe uitnodigend infra-structuurbeheer in de vervangings- en renovatieopgave vorm kan krijgen om meer maatschappelijke waarde uit infrastructuren te halen bij vervangings- en renovatie-opgaves. Uit ons onderzoek bleek dat de interactie tussen beheer en beleid een noodzakelijke voorwaarde is om de ver-vangings- en renovatieopgave meer als transformatieopgave te zien die allerlei meekoppelkansen biedt. Vervanging en renovatie wordt nu nog vaak als technische opgave gedefinieerd, waardoor de interactie tussen beleid en beheer minimaal en sterkingekaderd is. Een continue dialoog tussenbeide werelden is noodzakelijk om te komentot een succesvolle ruimtelijke transfor-matie. De routekaart gepresenteerd in dit artikel (figuur 2) biedt handvatten om die dialoog te starten. De routekaart is daar-mee een aanvulling op de iAMPro-roos metmeer aandacht voor bredere gebieds- ennetwerkontwikkelingen. De voorgestelderoutekaart doet recht aan de opgaves van beheerders, maar biedt ook aanknopings-punten voor bredere gebiedsontwikkeling. Het doorlopen van de routekaart helpt beheerders daarmee in het kiezen voor incrementele verandering (zoeken naar optimalisatie binnen het bestaande) of grootschalige verandering (transformatie).

Figuur 4 – Ideeën voor herontwerp van de Koninginnebrug
Vervangings- en renovatieopgave

Veel fysieke infrastructuur in Nederland is gebouwd in de loop van de 20e eeuw. Door technische veroudering en intensiever gebruik zijn veel riolen, wegen en bruggen binnenkort aan een opknapbeurt toe. Deze grootschalige vervangings- en renovatieopgave staat steeds beter op ons netvlies. Overheden zijn bijvoorbeeld druk om meer financiële middelen vrij te maken voor beheer en onderhoud om de prestaties van hun infrastructuur te kunnen garanderen. Verouderde infrastructuur kan resulteren in verstoringen; we worden ons opeens bewust van de vanzelfsprekendheid van infrastructuur. Zulke incidenten tonen de grote maatschappelijke waarde van infrastructuur en de onontbeerlijke rol die ze speelt in de bebouwde omgeving.

Over de auteurs

Jannes Willems is universitair docent planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Giel Klanker is senior adviseur asset management bij Antea Group.
Hans de Boer is onderzoeks- en onderwijscoördinator bij het TU Delft Deltas, Infrastructures & Mobility Initiative (DIMI).
Mozafar Saïd is strategisch assetmanager bij de Gemeente Rotterdam.
Thomas de Graaff is beleidsadviseur infrastructuuronderhoud bij de Provincie Zuid-Holland.

Over dit artikel

Dit artikel is geschreven op basis van een onderzoek (2020-2022) opgezet door de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Universiteit van Amsterdam, in samenwerking met de TU Delft, Antea Group, Ney & Partners en drie beheerders: Gemeente Rotterdam, Provincie Zuid-Holland en Rijkswaterstaat.


Longreads zijn artikelen die wekelijks online geplaatst worden die uit het magazine komen.